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應對環境危機:碳稅推進新一輪環境稅制改革,這是空氣凈化空氣治理的有效舉措嗎?

日期: 2018-12-26
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應對環境危機:碳稅推進新一輪環境稅制改革

應對環境危機:碳稅推進新一輪環境稅制改革,這是空氣凈化空氣治理的有效舉措嗎?? ?

?? 新一輪財稅配套改革正按照十八屆三中全會關于全面改革《決定》的頂層規劃和中央綜合改革領導層的部署拉開帷幕。環境稅制改革是稅改的重要組成部分,服務于打造中國經濟“升級版”、應對環境危機挑戰促進可持續發展的大局。環境稅制改革的直接導向是以“稅制綠化”調節經濟生活,激勵經濟活動主體的減排、治污、低碳化發展。具體改革內容既包括排污費的“費改稅”,也包括使已有稅種如資源稅、消費稅更好發揮綠色發展促進作用。另外,在加快立法階段,也很有必要研討未來我國可否開征類似于“碳稅”這樣的環境稅。?
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????從應對霧霾為代表的環境危機挑戰的迫切需要和實現偉大民族復興“中國夢”長期戰略目標來看,我國的稅制綠化和在未來開征“碳稅”式環境稅,從根本上說,是中國自身追求可持續發展的必然選擇。從本質上說,為了中國更好地以“后發優勢”加快轉變發展方式,實現“和平崛起”中的現代化,客觀上需要碳稅這一選項(具體名稱表述可以另議)。對其利弊權衡和推出時機的選擇,需要有明智的全局觀念和動態把握。?
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????國外實踐已證明有效性?
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????歐盟一些國家征收碳稅的效果表明,碳稅是一個有效的環境經濟政策工具,可以較好地起到減少污染物排放以及二氧化碳排放、提高能源效率的作用。開征碳稅國家的生物燃料使用范圍大幅擴展,化石燃料的使用則明顯減少,這使得這些國家的能源供給結構發生了顯著優化,碳稅開征帶來了這些國家溫室氣體排放量的降低。?
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????歐盟一些國家在引入碳稅時,大都遵循了宏觀稅收強度中性原則,即在開征碳稅的同時,降低其他稅種(社會保障稅和企業、個人的所得稅)的稅負,從而保持宏觀稅負水平不變。這實質是通過稅收結構的優化達到了“雙重紅利”的效果:一方面,增強了稅制在環境保護方面的效應,更加“綠色化”;另一方面,減少了其他稅收負擔,降低了征稅的福利成本,這種雙重紅利的效果,會大大減少改革阻力,保證改革的順利進行。這方面的經驗我國可以適當借鑒。?
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????應該看到,各國在開征碳稅時的經濟社會背景是不同的,也有各自的政策目的。例如,1991年瑞典開征碳稅時已經初步解決了環境污染問題,當時的主要目的是進一步減少對化石燃料的使用、提高能源效率,減少污染物和溫室氣體排放;德國實施生態稅改革則是希望通過引入生態稅,在提高能源效率的同時解決社會保障成本和經濟增長方面的問題。基于國情優化稅制的結果是,開征新稅并沒有對GDP增長產生明顯負面作用,從長期來看恰是更好地促進了經濟增長。?
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????宜動態把握推出時機?
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????我國1994年的全面稅制改革推演至今,雖有一系列新的改革舉措陸續推出,但在十八大后按照“五位一體”要求貫徹科學發展觀,需要加快建設資源節約型、環境友好型社會,發展低碳經濟和循環經濟,因而稅收制度體系必須進行大力度的綠化。同時,能源價格的提高是大勢所趨,其中稅收占總價格的比例也應有所提高。在此背景下,可以借碳稅的開征,對整體稅制結構加強“綠化”為導向的優化調整,推進環境稅體系建設。?
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????有一種擔憂是碳稅的開征會影響中國產業的國際競爭力,并對GDP產生負面影響,尤其是在目前全球金融危機后中國潛在增長率下滑的大背景下,更不宜開征。其實從歐盟國家的實踐結果看,實施環境稅制改革、開征碳稅是可以實現環境保護和經濟增長并行的。從筆者所做的模擬分析看,短期內由于征收碳稅導致生產成本提高,部分企業將會采取減少生產的措施,靜態地看失業壓力會有所增加。但隨著時間的推移,碳稅對經濟總量的這種不利影響將逐步減弱,最終會形成正向拉動。從中長期考量,碳稅的開征肯定會對經濟的長期穩定增長和發展方式轉變,起到促進作用。當然,在我國推出碳稅的時機亟需著眼全局合理把握:在經濟明顯下滑的階段,顯然不宜出臺;但到了經濟企穩向好卻又并未進入顯著通貨膨脹狀態的區間內,則是較好時機。?
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????還有一種擔憂是在于企業將碳稅負擔向百姓轉嫁,這種說法貌似考慮百姓利益,其實落入了“似是而非”情形:凡是流轉稅(間接稅)都存在著或多或少轉嫁的可能性,但企業間的競爭可以減少轉嫁,一定程度轉嫁之后升高的產品價位,亦會促使消費者節約使用資源、能源;政府調控的要領,其實不是“防止企業將負擔向百姓轉嫁”,而是維護企業公平競爭的規則和環境,促進優勝劣汰擠掉落后產能,并及時酌情提高對低保人群的補助標準。?
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????傾向于消費行為調節?
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????從理論上來說,碳稅是針對二氧化碳排放量征收的,但從各國實踐情況來看,碳稅則一般是對煤、石油、天然氣等化石燃料按其含碳量設計稅率征收的,實踐結果與理論設想的偏差不大。從本質上講,碳稅就是通過增加稅負來提高含碳的化石能源的價格,以促進能效的提高和資源的節約使用,相對減少溫室氣體的排放。從碳稅的形式看,各個國家的情況也各不相同,有的作為獨立稅種,更多的則作為早已存在的能源稅或消費稅的稅目形式出現。就中國而言,目前討論中,可提出的主要備選方案有三種:一是新開征環境保護稅,碳稅作為其中的一個稅目引入;二是比照我國的燃油稅改革,在消費稅中引入碳稅;三是將碳稅納入資源稅中,按照含碳量不同設定不同的稅率。?
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????筆者認為,碳稅的具體形式只是技術問題,相比開征與否,絕不是核心問題和基本問題。上述三個方案思路各有特色,可以結合已有的消費稅、資源稅改革進度,在設計時統籌考慮,最后通過立法與決策程序定奪。相比而言,雖然都是促進節能降耗減排,但碳稅的目的更傾向于對企業、個人化石能源消費行為的調節,與資源稅應追求的調節級差地租、促進資源開發企業公平競爭等目的,差異還是比較明顯的,故筆者認為,應首先在前兩個方案中考慮作出選擇。資源稅改革則最好另外設計,并應抓緊時機先于碳稅安排較快動作。?
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????除了前面提到的保持宏觀稅負穩定外,在碳稅設計方面還應重點強調以下幾點,以減少出臺阻力、降低操作成本。?
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????一是設計優惠稅率(征稅標準)。應根據經濟社會發展的需要,對能源密集型行業給予一定程度減稅,以適當考慮這些產業的生存能力和國際競爭力。同時,對積極進行二氧化碳減排并達到一定標準的企業,給予減免稅優惠。這是各國通用的做法,為了保持國際競爭力,發達國家的碳稅往往實行差別稅率,對工業、農業等受碳稅影響較大的部門適用低稅率,而對家庭和服務業則征收較高的正常稅率(可配之以低收入家庭補貼)。?
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????二是以低稅率啟動,之后逐步提高稅率水平。我國在碳稅開征之初應設定較低的稅率,之后再酌情逐步提高稅率,同時采取稅收改革預報制度,讓公眾知曉稅率是會逐步提高的。這既減少了最初開征時的阻力,考慮了納稅人的承受能力,也能有效地引導納稅人改變其行為。采用預報制度逐步提高稅率水平,即可以給企業緩沖期和調整期,同時又產生不斷引導企業積極改進工藝、致力于提高能效水平的長期環保行為。?
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????三是控制碳稅的征管成本。好的環境稅收政策,不論其在制度設計上多么完善,都需要征收管理的可行性和可操作性,否則會失去其實際意義并最終會遭放棄。降低碳稅征管成本的要領,包括使征稅點盡可能地接近化石燃料生產環節和進口環節,以方便涉稅信息的征集和控制;按二氧化碳估算排放量簡明劃一征收,降低稅務機關的行政成本;設計較低的一般稅負水平,差別稅率盡可能具有行業性,而不是對單個公司優惠。?
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????四是考慮低收入家庭的承受能力。碳稅開征后,未來有可能覆蓋居民家庭時,應針對低收入家庭的實際稅負增加情況,在已有的“低保”體系運行中,對他們適當調高財政補貼標準,以維系和促進社會穩定。?
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????五是可以考慮碳稅收入在一個時期之內安排定向使用。比如碳稅可以在未來成為獨立稅種而開征,其收入(或收入中的一部分)可以考慮經過預算管理程序,至少在一個時期之內(如開征的頭五年至十年)作為支持環境保護和節能降耗、減排治污的專項基金或特定工程項目資金來源來使用,以助于全社會提升對這一稅種的認可度。(財政部財政科學研究所所長?賈康)?

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